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專訪國家林草局濕地司:濕地雖曾“黑戶”,現已有“身份證”

雙擊自動滾屏 日期:2019-2-1 瀏覽: 次 來源:四川生態網
 
鮑達明拿出了中英文兩個版本的《中國國際重要濕地生態狀況白皮書》,這是他四天前去海口參加2019年世界濕地日中國主場宣傳活動時,現場發布的一份報告。
翻開報告,里面是對我國大陸56處國際重要濕地進行的新一輪評估,評估結果稱——我國重要濕地整體處于穩定狀態,沒有發生明顯的變化情況。
說到這一結果時卻沒有看到鮑達明臉上的喜悅。1月23日,這位國家林業和草原局濕地管理司副司長對澎湃新聞(www.thepaper.cn)說,這56處濕地的狀況并不能代表我國濕地的整體狀況。這56處國際重要濕地,幾乎都處于國家、省級自然保護區或國家濕地公園的保護范圍內,有專門的管理機構、管理人員,而相比這56處“樣板”濕地,全國8億畝約27萬塊大大小小的濕地仍面臨著城鎮發展、氣候變化等人為、自然因素的威脅,這其中,濱海濕地因圍填海等人類活動的破壞已成為我國濕地保護最薄弱的環節。
2018年,國務院機構改革后,國家林草局正式設立濕地管理司(中華人民共和國國際濕地公約履約辦公室),有了一支十八人編制的隊伍,濕地管理機構從原來的事業單位成為國家司局。鮑達明感到,濕地保護管理工作從中央層面得到前所未有的關注。
2月2日將迎來第23個“世界濕地日”。“濕地管理國家隊”將如何守護8億畝濕地,保障我國生態安全?為此,鮑達明接受了澎湃新聞專訪。
濱海濕地保護是濕地保護中最薄弱的環節
按照《濕地公約》的定義,濕地是指天然或人工、常久或暫時的沼澤地、濕原、泥炭地或水域地帶,帶有或靜止或流動、或為淡水、半咸水或咸水的水體,包括低潮時水深不超過6米的水域。簡單來說,除了海洋,包含淺海和陸地上的水域都是濕地。
早在2015年的一份研究報告就指出,濱海濕地作為近海生物重要棲息繁殖地、鳥類遷徙中轉站,長期以來遭受大規模圍填海等人類活動的破壞,面積銳減。
“根據我們此前的調查,濱海濕地十年間減少了136萬公頃,減少比例22%,濱海濕地消失和退化的速度是其他濕地的四倍。”鮑達明說,與此同時,濱海濕地的保護率又是濕地類型中最低的,目前僅為24%,也即僅24%的濱海濕地受保護區或海洋特別保護區等形式保護,這個比例不足全國濕地保護率的一半。
2018年,自然資源部組建之初就針對濱海濕地保護召開多次會議,會議得出一個共識:我國的濱海濕地正在被圍墾、被改造,濱海濕地功能在銳減。
鮑達明數次與會,他告訴澎湃新聞,那幾次會議的重要成果,就是之后2018年7月份,國務院印發的《關于加強濱海濕地保護嚴格管控圍填海的通知》(國發〔2018〕24號)。
國發〔2018〕24號文件提出,要完善圍填海總量管控,取消圍填海地方年度計劃指標,除國家重大戰略項目外,全面停止新增圍填海項目審批。
“這份文件最重要的是解決圍填海歷史遺留問題,如果之前取得用海審批,這些項目該怎么辦,文件中有明確要求。”鮑達明說,“對于取得審批但是還沒有發生圍填海行為的項目要進行重新評估,按文件精神最好就不要發生(圍填海)。”
“史上最嚴”圍填海禁令加上國發〔2018〕24號文件能夠扼住濱海濕地銳減的趨勢嗎?
鮑達明對此持樂觀態度,他認為,“在國家高度重視濕地保護的背景下,無論是海洋部門還是地方政府都不敢輕易進行圍填海項目審批,并且國發〔2018〕24號文件不僅明確濱海濕地有海洋生態紅線保護,還明確了取消地方的用海指標,再加上海洋專項督察以及中央生態環境保護督察的持續發力,地方再想去占用濕地難度就非常的大了,我覺得沒人敢輕易觸碰這根高壓線。”
濕地原來是“黑戶”,現在有了“身份證”
2016年,國辦印發《濕地保護修復制度方案》(簡稱《方案》),提出2020年濕地面積不低于8億畝的目標。
8億畝濕地總量不降低,先要摸清底數。雖然我國已進行了兩次全國濕地資源調查,但這些調查出來的濕地在我國土地利用分類中沒有一畝登記在“濕地”這一名稱之下,而是登記在林地、草地甚至荒地等地類中。
這意味著,在土地利用開發中,由于濕地不是一個正式地類,即便濕地遭破壞,原林業部門作為濕地主管部門卻難以執法。
“相當于濕地一直是黑戶。”鮑達明向澎湃新聞表示,直到2017年,濕地首次納入《土地利用現狀分類》,2018年《第三次全國國土調查工作分類》明確設立濕地一級地類,包括了紅樹林地、森林沼澤、灌叢沼澤、沼澤草地、鹽田、沿海灘涂、內陸灘涂、沼澤地等8個二級地類。
濕地管理司正配合自然資源部進行的“國土三調”,將改變濕地“黑戶”的局面。鮑達明說,按照新的土地分類,未來每塊濕地的具體位置、邊界范圍都將明確,濕地有了“身份證”,濕地保護管理的對象將更加明晰。
濕地保護正式成為國家行政管理的一項職責
在近20年的職業生涯中,鮑達明經歷了三次濕地保護管理機構的改革。他說,上世紀90年代,在原國家林業局野生動植物保護司設置了臨時處室承擔濕地保護的國際履約工作。2007年原國家林業局濕地保護管理中心才正式成立,加掛中華人民共和國國際濕地公約履約辦公室的牌子,那時濕地辦是一個參公管理的事業單位,直到此次國務院機構改革,國家林草局正式設立濕地管理司(中華人民共和國國際濕地公約履約辦公室),成為正式司局。
鮑達明感到最直觀的變化是,剛從事濕地保護工作時,到各省出差,連個專門對接濕地保護工作的部門都沒有,“當時只有林業部門的野保處有一個人員兼職對接濕地保護管理的事情,做了很多年一直是那么幾個老面孔在做”。
現在有了很明顯的變化,出差到地方開會,臺下坐著兩三百人,大多都是生面孔。鮑達明很高興:“現在從事濕地保護管理的人要超過五萬人,人數顯著增多。”
鮑達明說,這次機構改革,濕地管理從事業單位變成行政管理單位標志著濕地保護管理這件事情是國家行政管理的一項職責。目前至少有25個省份有濕地保護管理機構,其他省份的機構改革仍在進行中,他希望全國31個省份都能有專門的濕地保護管理機構,“無論什么樣的機構,只要帶上濕地兩個字至少就標志著在這個省里有專門的人在張羅著管理濕地保護這件事情”。
濕地監管要帶著“牙齒”能咬人
機構改革帶來的不僅是濕地保護地位的提升,更是對濕地監督管理職責的升級。按照機構改革后國家林草局的“三定”方案,濕地管理司的職責中,明確不僅要管理國家重要濕地,還要監督管理一般濕地的開發利用。
但目前濕地保護僅有一部原國家林業局在2016年頒布的部門規章,國家層面缺少濕地保護的專門法律,造成長期以來林業部門對一般濕地執法面臨無法可依的尷尬局面。
2018年,濕地立法工作終于取得新進展,濕地保護法正式列入十三屆全國人大常委會立法規劃。國家林草局成立由國家林業和草原局副局長李春良任組長的濕地保護法起草領導小組,組建了立法專家組,加快推進濕地保護法的立法進程。
想要監管好我國的各類濕地,既要摸清家底,還要讓監管者長“牙齒”。除了國家立法,近年來有關濕地保護的文件也相繼印發。
2016年11月30日,國辦印發了《濕地保護修復制度方案》(簡稱《方案》),開啟了我國“全面保護濕地”的新歷程。
鮑達明參與了《方案》的起草過程,他回憶說,濕地保護涉及水、氣、土、植物、動物等多種單要素資源,《方案》最初由多部門共同參與起草,起初的《方案》當時提交到中央深改組后得到反饋說,“這個方案管不住濕地”。
“當時中央深改組要求《方案》必須要有硬性的制度,要帶著牙齒能管住、能咬人。”鮑達明說,帶“牙齒”的制度必然對其他部門、其他行業會產生制約,因此后續的部門協調力度較大,甚至出現一把手局長出面談判的局面。
幾經協調,2016年中央深改組第二十九次會議審議通過了《方案》。為讓《方案》落地生根,2018年國家層面新建配套制度4項,加大工作督促指導力度,目前,全國31個省(區、市)和新疆生產建設兵團省級方案均已出臺,濕地保護和發展有了方向。
基層決策者是濕地的守護人
鮑達明從事濕地管理工作已近20年,頭發有些許花白,他戴著一副黑框變色眼鏡,在各地調研時出現的照片中,常常一身戶外裝扮,一臉嚴肅。作為行政官員,鮑達明保持著平均每月兩次的出差頻率,他跑遍了幾乎所有的重要濕地,也到訪過諸多小微濕地進行考察。
前不久,鮑達明剛剛去湖北出差調研微小濕地的保護管理,其間對當地的一位官員印象深刻。他說,在湖北宜昌的遠安縣有位“生態書記”,很多人也管他叫“濕地書記”,縣里的全域旅游、公路建設、水利建設等這位書記都要求貫徹生態的理念,在面積不大的縣域內,小塊的濕地景觀無處不在,這位書記還專門讓縣里出臺了一個小濕地建設指南。
“我出差到這個縣里和書記、縣長見面的時候,他們給我講了很多關于濕地的事情,不僅生態的理念強,做法也很好,甚至在縣里的干部選拔時也會優先考慮有生態意識的人。”鮑達明說。
問及期待,鮑達明有些許感慨,他說,濕地非常脆弱,每一個地方政府特別是基層政府的每一個決策都對濕地生死攸關,他希望各級決策者,腦子里要有生態優先的意識,要本著對濕地負責的態度,否則因為決策失誤導致濕地破壞,即時退休也將面臨追責。
“你的一個小小的決策,修一條路、蓋一個房子,就可能導致這片濕地的消失,所以基層決策者是保護濕地的一線人,他們非常重要。”鮑達明說。
 
 
(信息來源:澎湃新聞)
 
 
 
 
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